[2012两会]周洪宇：《校车安全条例》立法原则缺失

    2011年12月11日，国务院法制办《校车安全条例(草案)》向社会公布，征求各界意见。国务院法制办制定的这个《校车安全条例(草案)》依据有关法律，围绕着校车安全的突出问题，对涉及校车安全的诸多方面都做了有针对性的规定，明确了校车安全的管理主体及各相关部门的职责，对校车安全所需的资金来源及其投入渠道与方式做了明确规定，解决了经费来源及其投入渠道与方式，对校车安全标准体系、生产企业、学校和校车服务提供单位、驾驶人资格及其准入制度、校车安全监管制度等做了明确规定，初步形成一个比较完整的校车安全制度体系。对校车在运行中的“特权”(即所谓的“特殊的优先权”)，也做了规定，这既是确保学生生命安全的实际需要，又符合社会大众的共同期待与国际上的通行法则，顺应了民情民意。对于违反校车安全的行为，设定了相应的法律责任，有助于预防与惩处违法行为。特别值得注意的是，还规定了实施的三年过渡期，这是从实际出发的周全考虑。总的来看，《校车安全条例(草案)》立法宗旨明确，立法思路清晰，对涉及校车安全的主要问题都有涉及，注重从国情出发、从实际出发，实施步骤比较稳妥，问题考虑得比较全面，是一部出台迅速、反映民声、体现国家意志的校车安全专门法，在我国法律史上有独特而重要的地位，值得给予充分的肯定。

    当然，任何法律都不是尽善尽美的，都有改进的空间。本着对党和人民负责的态度，本着希望这个法律更加完善的愿望，也为了响应国家向社会征求意见的号召，我们在2011年12月11日国务院法制办向社会公布《校车安全条例(草案)》不久，就将我们的《校车安全条例》(湖北专家立法建议稿)定稿分别从邮箱和邮局将文本的电子稿和纸质稿邮发和寄给国务院法制办《校车安全条例(草案)》起草组，供其参考完善。

    截止到目前为止，国务院法制办尚未正式公布实施《校车安全条例》。从某种意义上说，这个条例还在继续修改完善之中，还没有最后定稿，还可以继续吸收各界的意见和建议。有鉴于此，特借参加十一届全国人大五次会议之机，就进一步修改完善《校车安全条例》提出以下建议：

    建议：

    首先，作为一个专门法规，基于法规本身完整性的考虑，同时也是实际工作的迫切需要，《校车安全条例(草案)》缺了一个通常立法所需的“指导思想”(又可称“立法原则”)，可以考虑在第一条“立法宗旨”之后，加上一条作为第二条，内容为“校车安全工作管理应当遵循以人为本、儿童优先、统筹协调、齐抓共管的原则”，这点明确后，条例后面各条有关政府职责的规定及其实施就有了总的依据，而且，从更长远、更深层次考虑，将“儿童优先”的理念明确写进此条例，有助于今后全社会更加重视儿童及其工作。儿童是未来社会的建设者，儿童的命运就是民族的命运。关心儿童的命运就是关心民族的命运。温家宝总理不久前在第五次全国妇女儿童工作会议上，已经明确指出“儿童是一个民族、一个国家发展的未来和希望。”“要认真贯彻儿童优先原则，让每个孩子身心健康、快乐成长”。“全社会都要树立一切为了儿童的理念和道德。儿童应该是社会一切福祉的最先享受者，一切灾难的最后蒙受者”。温家宝总理的这个重要指示，最好应该在这次条例立法的“指导思想”中体现出来。

    其次，条例第二条关于校车概念的界定似乎不够科学严密，基本上是从外延去界定校车而不是从内涵上界定校车，如“本条例所称校车，是指依照本条例获得使用许可，用于接送幼儿园、小学、中学等从事学前教育、义务教育的教育机构(以下统称学校)的幼儿或者学生(以下统称学生)上下学的7座以上的载客汽车。”这其实是混淆了内涵与外延的区别，是从适用范围来界定校车而不是从校车的本质属性来界定校车。建议最好如此规定“第三条 本条例所称的校车是指按照国家校车标准设计，由具有专业资质的校车生产厂家 生产，专业驾驶人驾驶，负责接送中小学生及幼儿上下学的专用车辆。第四条 中小学、幼儿园等教育机构使用校车接送中小学生及幼儿上下学的适用于本条例。在过渡期内目前仍在使用的用于接送中小学生及幼儿上下学的机动车辆须经政府指定部门检验合格后方可运行”。这就既从校车的本质属性角度、从内涵上严格规定了校车的含义，又照顾到目前一批未按校车标准生产但仍在运营的机动车辆的实际情况，而不是为了照顾现实，将校车的本质属性改换成了校车的适用范围，从外延上去界定校车的概念。

此外，为鼓励民办幼儿园和中小学购买专用校车，减少不安全因素，最好还应明确规定“国家对以非财政资金购置校车的教育机构给予政策性优惠”。为鼓励校车企业大批量生产校车、减少生产成本进而降低教育机构购置校车的费用，鼓励专业运营机构参与运营，规定“国家对校车生产企业和校车运营方给予政策性优惠“。为使更多家庭贫困的学生可以乘上校车，规定“财政部门应对乘车学生予以适当补贴”等等。

    建议人：周洪宇，全国人大代表，湖北省人大常委会副主任、华中师范大学教育学院教授、博士生导师。

附：   校车安全条例（湖北专家立法建议稿）

第一章　总则

第一条　  为了加强校车安全管理，保障乘车中小学生及幼儿的人身安全，根据《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国妇女儿童权益保护法》《中华人民共和国道路交通安全法》等法律、法规，制定本条例。

第二条    校车安全管理应当遵循以人为本、儿童优先、统筹协调、齐抓共管的原则。

第三条    本条例所称的校车是指按照国家校车标准设计，由具有专业资质的校车生产厂家 生产，专业驾驶人驾驶，负责接送中小学生及幼儿上下学的专用车辆。

第四条   中小学、幼儿园等教育机构使用校车接送中小学生及幼儿上下学的适用于本条例。考虑到施行本条例需要一定条件，在本条例施行之日起3年过渡期内仍在使用的用于接送中小学生及幼儿上下学的机动车辆须经政府指定部门检验合格、办理有关手续后方可运行。

第五条 县级以上地方人民政府应当根据本地实际情况，做好学校设置规划，

保障义务教育阶段学生就近入学或者在寄宿制学校入学。同时，发展公共交通，为需要乘车上下学的学生提供方便，减少交通风险。

     对难以保障义务教育阶段学生就近入学或者在寄宿制学校入学的农村地区和城郊地区，学生居住地距离学校超过法定距离的，政府有义务提供校车服务。同时，对于其他因故需要校车服务的地区，政府也应支持校车服务。

    校车所需的财政资金由中央和地方财政按一定比例分担，多方筹措。原则上，东部发达地区，中央承担30%，地方承担70%；中部一般发达地方，中央与地方各自承担50%，西部欠发达地方，中央承担70%，地方承担30%。具体细则，由中央与地方协商后再定。

第二章  管理机构和职责

第六条 国务院各部门按照各自职能做好相关工作。

发展改革委员会、财政部、教育部、工业和信息化部等制定与经济社会发展水平相适应的校车总体规划。

财政部制定校车服务资金解决办法。

财政部、国家税务总局制定支持校车服务税收优惠政策。

教育部、公安部、交通部、工业和信息化部、国家质量监督检验检疫总局、国家安全生产监督管理总局负责校车安全管理有关工作。

国家安全生产监督管理总局、教育部、公安部、交通部、发展改革委员会、财政部、工业和信息化部、国家质量监督检验检疫总局、卫生部等部门建立校车安全管理工作协调机制，统筹协调校车安全管理工作中的重大事项，共同研究解决校车安全问题。

第七条  县级以上地方人民政府应当加强校车安全工作的组织、领导和协调，将校车安全工作纳入国民经济和社会发展规划，在财政预算中安排专项资金，保证校车的日常的行驶安全和规范运营。

第八条  县级以上地方人民政府应当采取多种形式，广泛开展校车安全的宣传教育，增强校车运营方和学生的事故防范意识和自救能力。

第九条  县级以上地方人民政府应当设立校车管理机构，建立各部门联动监管机制，统一管理、调配、协调校车安全保障工作。公安、交通、教育、安监等部门依法履行校车安全管理职能。

第十条   县级以上人民政府地方公安机关交通管理部门应在职责范围内，加强对校车的监管，严查校车超员、超载、超速及其他交通违规违法行为，并不定期到学校开展交通安全教育工作。

第十一条  县级以上地方人民地方教育行政部门应当加强对学校的交通安全宣传教育，督促有关学校建立、健全和落实校车安全管理制度，将校车安全工作落实情况纳入使用校车的学校安全管理年终考核，配合公安机关交通管理部门对学校使用校车情况进行督促检查。

第十二条  县级以上地方人民政府地方道路运输管理机构负责制定本区域校车行驶路线图和停靠站点以及运营时间表，方便学生乘车；负责查处各类从事非法营运的校车。

第十三条  县级以上地方人民政府地方安监部门负责相关部门落实校车安全管理职责的监督和考核，并将校车安全管理纳入安全生产综合监督管理范围。 

第十四条  配备校车的学校和校车服务提供单位，应当建立校车安全管理制度，加强校车维护，组织对校车驾驶人学习有关交通安全法律法规、安全防范和急救知识，掌握必备的安全技能。

学校应当为学生制定校车安全守则，把校车安全知识纳入基本教育内容，定期开展校车安全事故应急演练，培养和提高学生的安全意识、生命意识和事故发生后的自救、互救能力。

学校应当对学生的父母或者其他监护人进行交通安全教育。学生的父母或者其他监护人也应当履行监护义务，配合学校工作，拒绝使用不符合安全要求的车辆接送学生。

第三章      校车设计、生产、购置

第十五条  校车为特种车辆。校车由国家标准委制定相关技术标准。

校车的设计、生产必须符合国家的特定车辆的技术标准

第十六条    校车必须设置永久性通风口、装备停车指示牌，喷涂统一外观标识。

第十七条    校车生产实行准入制度，由国家指定有资质的汽车制造企业进行生产。

第十八条    以财政资金购置校车的按照《政府采购法》规定统一购买。以非财政资金购置校车的给予政策性优惠。

第十九条    国家对校车生产企业和校车运营方给予政策性优惠。

第四章  校车运营与安全行驶

第二十条  校车运营应当建立政府主导、社会参与、市场运营的管理模式。财政部门应对校车运营和乘车学生及幼儿予以适当补贴。

第二十一条  校车运营实行许可制度。从事校车运营活动的企业和单位必须获得公安交通部门颁发的《校车运营许可证》。

第二十二条  《校车运营许可证》实行年审制度，没有通过年审的校车禁止上路进行校车运营。没有通过校车运营许可年审的运营企业不得继续从事校车运营活动。

第二十三条 《校车运营许可证》不得涂改、伪造、转让，不得挪作他用。

第二十四条  校车改变用途的，应当取消校车图案和标识。

第二十五条  除校车外其他机动车不得使用校车图案和标识。

第二十六条  严禁使用三轮车、拼装车、报废车等充当校车。

第二十七条  校车运营单位应当建立校车安全责任制度、安全检查制度和安全维护制度。并应与接受服务的学校签订校车安全管理协议，明确各自的安全管理责任，落实校车运营管理措施。

第二十八条  校车驾驶人实行准入制度。

校车驾驶人必须具备以下条件：

（一）驾驶人具有5年以上驾龄和有相应准驾车型3年以上安全驾驶经历，年龄不超过55周岁；

（二）最近3年内任一记分周期内没有累计记满12分的记录；

（三）未发生过致人重伤、死亡且负有责任的交通事故；

（四）没有酒后驾驶、超员驾驶、超速驾驶的严重违法行为；

（五）驾驶证依法经公安部门审验合格；

（六）身心健康，言行文明，无嗜酒、无吸毒等不良习性，无传染性疾病，无癫痫、精神病等可能危及行车安全的病史；

（七）无犯罪、行政拘留或劳动教养记录

第二十九条  所有应聘的校车司机的驾驶人必须持有派出所无违法犯罪记录、无吸毒史的证明、医院体检的证明，经安监、教育、公安交警部门联合审核并面试、技能考试、政治审察合格后方能录用。

第三十条  校车驾驶人应当严格遵守下列规定：
    （一）遵守道路交通安全和道路运输管理法律、法规、规章；
    （二）随车携带《机动车驾驶证》《道路运输证》及机动车交通事故责任强制保险卡；
    （三）着装整洁，语言文明，不得在车内吸烟；
    （四）保持车厢内外整洁，确保车辆设备、设施齐全有效；
    （五）不得搭载本车学生以外的其他无关人员；
    （六）不得利用校车从事其他客运经营；
    （七）在接送学生过程中发生侵害学生人身、财产安全的违法行为时，及时采取措施对学生进行保护，并及时向公安机关报告；
    （八）接送学生过程中发生事故时，及时采取救助措施，保护现场，并向相关部门报告；
    （九）法律、法规、规章的其他相关规定。

第三十一条 校车应配备照管人员。照管人员须身体健康，遵纪守法，无不良嗜好，具备一定文化程度，具有相应的交通安全法规知识和护理、救治等方面的技能，承担维持车内秩序、学生安全教育的职责。在学生上下车时应进行引导和管理，监督学生系好安全带，维护学生乘车期间安全。二十座以上的校车须配备两名照管人员。幼儿乘坐的校车十座以上的则须配备两名照管人员。

第三十二条  配备校车的教育机构应配备责任民警。责任民警负责上下学时校车的安全检查，引导学生上下学时安全通过马路，在发生突发事故后及时联系医疗、交通等部门并开展救护工作及积极配合善后处理工作。

第三十三条  校车享有免缴客运管理费、运输管理费、养路费、车船使用税、营运税、城建税和教育费附加等税费的权利。

第三十四条  校车行驶享有优先权。普通车辆在道路上遇到校车时应当减速避让，同向行驶的普通车辆禁止超越校车。校车可以使用公交车专用道通行。

第三十五条　 校车应当配有行驶记录仪及卫星定位装置，应配备安全锤、灭火器、医药箱等应急救援用品及装置。禁止将易燃易爆物品、有毒物品、动物和管制器具等危险物品带上校车。

第三十六条　校车运载学生的数量，应当以机动车行驶证核载人数为上限，严禁超载。

第三十七条　校车运载学生行驶前，学校、幼儿园应当指派专人查验校车，有下列情形之一的，应当制止，不得放行：

（一）运载学生的数量超过核载人数的；

（二）驾驶员与《校车运营许可证》载明的驾驶人身份不符的；

（三）饮酒后驾驶的；

（四）明显妨碍安全驾驶的其他情形。

第五章 校车安全事故应急处理

第三十八条    县级以上地方人民政府、公安交通管理部门、教育行政部门、卫生部门、安全监督管理部门等应当建立安全预警机制。制定校车安全事故应急预案，并建立校车安全事故伤亡人数统计、伤亡人员救治、事故原因调查和事故责任追究的上报制度。

第三十九条    校车安全事故发生后，校车驾驶人和照管人员应当立即报警并通知学校，根据实际情况把学生转移到安全的地方，并做好有关安全防范工作，防止发生二次事故。

第四十条    校车安全事故发生后，，学校应当及时报告学校主管部门、公安交通管理部门和安监部门，并通知学生家长到场。发生重大以上事故，学校主管部门应当按照有关规定立即逐级上报，并与其他部门共同做好事故处理及善后工作。

第四十一条   校车安全事故发生后，县级以上地方人民政府应当立即启动应急预案，消防部门、公安交管部门、卫生部门、教育部门、学校应该在第一时间到达校车安全事故现场，并按照各自的职责组织抢险和人员救治工作、开展事故调查工作和学生家长的安抚工作。

第四十二条  校车安全事故发生后，事故现场进入非常管制状态，附近公共水电设施及场地应立即开放，私人水电设施及场地，格根据需要可以暂时征用，以便利抢险与救治，附近医院应积极配合受伤人员的救治，不得以任何理由拒绝救治。

第六章　法律责任

第四十三条　  对本条例规定的违法行为，法律、行政法规有行政处罚规定的，从其规定；造成损害的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十四条    校车运营单位以欺骗、贿赂等不正当手段取得《校车运营许可证》的，依法撤销其《校车运营许可证》，永久性禁止其从事校车运营活动。

第四十五条    涂改、伪造、租借、出售校车专用标识、标志或将校车标识牌挪用于其他机动车的，由公安机关交通管理部门没收该标识、标志。有违法所得的，没收违法所得，并处违法所得的3倍罚款，但最高不超过3万元；没有违法所得的，处1万元罚款。

第四十六条　违反本条例规定，未取得《校车运营许可证》私自从事校车运营活动的，由公安机关交通管理部门视情况对学校、幼儿园及出租车辆的所有人分别处二百元以上二千元以下罚款。

第四十七条　校车用途发生变更的未按照规定办理变更手续、取消校车图案和标识的，由公安机关交通管理部门责令限期改正，并处二千元以上五千元以下罚款。

第四十八条　校车运营单位因违反校车运营安全管理条例和其他操作规程，因校车驾驶员违反交通安全法规造成重大事故的，永久性取消其运营资格，并依法追究相关责任人的刑事责任。

第四十九条　 负有校车安全监督管理职责的部门和工作人员在校车安全监督管理中滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章　附则

第五十条　本办法自2012年月 日起施行。